LES TROIS PROJETS DE CONSTITUTION EUROPÉENNE :


Projet Spinelli (1984) 

Rapport Herman (1994)

Traité établissant une Constitution pour l'Europe (2004)

Le Traité modifié (2007)


 

En 1951, la Communauté européenne du charbon et de l'acier (CECA) organise la mise en commun de la production et la consommation du charbon et de l’acier entre 6 pays. Cette institution est la première organisation européenne à vocation fédérale et la matrice de la future Europe. Signé pour 50 ans, le traité CECA a expiré en 2002. Mais l’échec en 1954 de la Communauté européenne de défense aura pour conséquence le gel des tentatives d’intégration politique au profit d'une voie purement économique : ainsi naîtra le traité de Rome. Le marché intérieur est achevé le premier janvier 1993, entreprise parachevée par l'introduction de l'euro le premier janvier 2002.

Le grand marché européen étant entièrement réalisé au moment de l'expiration de la CECA, matrice du traité de Rome, et à la veille du grand élargissement à l'est, la question de la construction d'un nouveau projet pouvait légitimement se poser : une Europe intégrée sur le plan politique, économique et social. Il y avait eu une tentative  avec le projet Spinelli, premier projet de traité constitutionnel élaboré et adopté en février 1984 par un Parlement européen ayant une vraie légitimité démocratique depuis 1979 (il existe un second projet de Constitution de l'Union européenne avec le rapport Herman du 9 février 1994). Ce projet visait à déboucher à terme sur une fédération, l’union politique demeurant l’objectif essentiel. Parmi les propositions novatrices de ce projet, on trouvait notamment les principes de subsidiarité et de citoyenneté, l'intégration de la Charte sociale européenne du Conseil de l'Europe, un rapprochement des législations fiscales, la circulation de la monnaie européenne, la création d'un espace juridique homogène pour lutter contre le terrorisme, la perspective d'une évolution vers une défense commune… Ce projet précurseur a malheureusement été bloqué (refus de l'union politique, refus d'une évolution vers une défense commune, refus de l'union monétaire) par les chefs d'Etats et de gouvernement (le sommet de Fontainebleau en juin 1984 décide d'une autre orientation)  au profit d'une voie purement économique (l'Acte Unique) qui trouve son apogée avec le traité établissant une Constitution pour l'Europe (TCE). De même, les chefs d'Etats et de gouvernement n'ont jamais pris la décision de réformer les institutions (renforcement ou approfondissement) en préalable à l'élargissement, au risque de rendre impuissante l'Europe à 25. Pourtant, le Parlement européen avait régulièrement réclamé cet approfondissement. Plus encore, le rapport de la commission politique du Parlement européen sur l'élargissement de la Communauté Européenne (26 mars 1991) recommandait de renforcer les institutions et de mener un élargissement limité afin de ne pas nuire à la cohésion de la Communauté. C'est tout l'inverse qui a été réalisé.

En fait, il y a un véritable tournant dans la construction européenne à partir du Tokyo Round (1973 - 1979), puis avec la pression de l'important lobbying exercé au début des années 80 par les multinationales  (par l'intermédiaire de l'ERT en particulier) auprès de la Commission européenne pour faire prévaloir leurs intérêts et accentuer une orientation vers le libre-échange et la dérégulation. C'est dans ce cadre que le projet Spinelli a été rejeté au profit de l'Acte Unique, pour construire une Europe du marché fondée sur un monétarisme dogmatique et un libre-échangisme tout aussi dogmatique. D'une économie de marché ouverte où la concurrence est libre (Article 3 A du traité de Rome), là où le projet Spinelli proposait le principe de pratiques loyales de concurrence et défendait les nécessités de restructuration et de renforcement industriels de l'Union face aux perturbations profondes que peut provoquer la concurrence internationale, l'Europe a évolué vers la réalisation d'un marché intérieur où la concurrence est libre et non faussée afin d'aboutir à une allocation efficace des ressources (Maastricht et TCE). Le sacro-saint principe de totale liberté de la concurrence ne doit pas être faussé par des normes sociales ou environnementales (à l'inverse du projet Spinelli où des pratiques loyales de concurrence protègent l'Europe de zones commerciales non concernées par une couverture sociale ou la protection de l'environnement).

Nos gouvernants ne voulaient pas d'une Europe intégrée. Ils ne manifestent pas la volonté de construire un véritable projet européen au-delà du marché, et les négociations pour le traité de Nice ou le traité établissant une Constitution pour l'Europe (TCE) ont mis en évidence les marchandages, les conflits d'intérêts, la divergence des visions entre certains pays. Que nous proposent-ils donc avec le TCE ? Avant de répondre à cette question,  une première remarque s'impose au sujet de la structure du TCE. Autant le projet Spinelli (comme le rapport Herman) est un texte court, clair, simple, compréhensible par tous, et non marqué idéologiquement, autant le TCE brille par sa taille imposante, indigeste et ambiguë du fait du double langage régulièrement employé. Par exemple, l'Union œuvre pour le développement durable (I - 3) mais la politique agricole commune a pour but d'accroître la productivité de l'agriculture (III - 227) alors qu'elle est déjà en surproduction. Ou encore, l'Union est consciente de la Charte sociale européenne du Conseil de l'Europe (III - 209) mais c'est une autre Charte, moins contraignante, qui est intégrée dans les droits fondamentaux. Ou bien encore, l'Union reconnaît les services d'intérêt économique général (II - 96 et III - 122) mais ces derniers doivent expressément être soumis aux règles d'une concurrence non faussée (III - 166 et 167). Ou encore l'Union œuvre pour le plein emploi (I - 3) mais la politique monétaire ne tient pas en compte la croissance ni le chômage (I - 30).

On retrouve une même ambiguïté dans la partie institutionnelle (alors qu'une société doit être régie par des lois claires). Voyons la procédure de l'élection du président de la Commission :

Article I  - 20 : le Parlement européen élit le président de la Commission. On imagine donc (selon sa couleur politique ?) le Parlement nommer à sa guise le président de la Commission.

Mais un peu plus loin, avec l'article I  - 27, on arrive à une autre lecture : En tenant compte des élections au Parlement européen, et après des consultations appropriées, le Conseil européen, statuant à la majorité qualifiée, propose au Parlement européen un candidat à la fonction de Président de la Commission. Ce candidat est élu par le Parlement européen à la majorité des membres qui le composent. Si ce candidat ne recueille pas la majorité, le Conseil européen propose au Parlement européen, un nouveau candidat dans un délai d’un mois, en suivant la même procédure.

Comme on imagine mal une procédure auprès de la Cour de Justice, il faut bien conclure que l'article I - 20 est un article en trompe l'oeil. 

Il est impossible de soutenir, pour tenter d'expliquer l'ambiguïté de la Constitution, que celle-ci favorisera, selon la couleur politique du Parlement européen, une politique libérale ou sociale (pour les services d'intérêt économique général par exemple). Car il faudrait avancer le même type d'argument concernant le développement durable ou une politique agricole productiviste. Il en est de même pour une politique de plein emploi ou une politique monétaire restrictive débouchant sur une croissance molle fleurtant avec une déflation. Pour expliquer réellement l'ambiguïté de la Constitution et son double langage, il est beaucoup plus pertinent de faire référence au langage paradoxal des doubles contraintes dont on sait qu'il témoigne d'une volonté de pouvoir et de manipulation. Les doubles contraintes déstructurent l'individu. Le double langage du TCE signe une volonté de déstructuration à l'encontre des sociétés européennes par le biais d'une dilution d'une Europe en déficit de cohésion politique et économique dans un libre-échange mondial sans règles ni limites.

 

Passons maintenant à d'autres points essentiels.

1/ Gouvernance contre démocratisation des institutions
Le TCE améliore le processus décisionnel comparativement au traité de Nice actuellement en vigueur. Les pouvoirs du Parlement européen sont étendus (l
e nombre précis de sièges attribués à chaque Etat membre sera décidé avant les élections européennes de 2009). Le Conseil européen élit un président chargé de préparer les travaux du Conseil et de déterminer le calendrier européen (il n'aura pas de pouvoir exécutif, ni d'administration pour théoriquement ne pas concurrencer le président de la Commission). La Commission comptera un nombre de commissaires équivalent à deux tiers des États à partir de 2014. Un ministre des Affaires étrangères sera nommé à la majorité qualifiée par le Conseil européen (mais on se demande quel aurait été son rôle durant la guerre en Irak s'il avait existé !), il remplacera le Haut représentant de la politique extérieure et de sécurité commune, il conduira la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) et sera vice-président de la Commission européenne (on peut craindre un blocage ou une confusion dans l’exercice du pouvoir entre le président du Conseil européen, le président de la Commission et le ministre des affaires étrangères). A partir de 2009, une décision pourra être adoptée en Conseil des ministres si elle obtient une double majorité : 55 % des Etats et 65 % de la population européenne (jusqu'à 2009, les règles du traité de Nice prévalent). Parallèlement, les champs d’application de la majorité qualifiée sont étendus. L'UE est dotée de la personnalité juridique, elle devient un être de droit à part entière, ce qui lui permet de conclure des traités ou d’adhérer à des conventions (même si dans les faits l’Union avait déjà conclu des accords avec des États tiers).

Mais cette amélioration de la gouvernance de l'Europe (sous l'égide de la Commission et de la Cour de Justice) ne signifie pas une démocratisation des institutions. En effet, le Parlement européen est exclu de toute initiative législative, la Commission en garde le monopole (I - 26) même si l'article I - 20 précise que le Parlement européen exerce les fonctions législatives (une ambiguïté de plus), le Parlement européen est écarté de la politique monétaire, et simplement consulté sur la politique étrangère et de sécurité. S'il existe un droit d’initiative populaire, selon lequel les citoyens européens pourront, sur pétition d’un million de signatures, demander à la Commission de proposer un projet de loi aux seules fins de l'application de la Constitution (I - 47), cette dernière garde toute liberté d'en faire ce qu'elle veut. La Commission reste bien sûr sous l'influence du puissant lobbying des milieux d'affaires et des multinationales (Comité 133) même si on veut nous faire croire le contraire (I - 26,7).

2/ Une coordination des politiques économique et monétaire inexistante
Il n'y a pas la moindre amorce d'un gouvernement économique dans le TCE, la Banque centrale européenne est autonome (I - 30 et III - 188), l'harmonisation fiscale (ou le principe plus souple de convergence) relève de l'unanimité. L'Europe ne se donne pas les moyens de sortir de la crise dans laquelle elle est plongée depuis le début des années 1990. Comme pour Maastricht, la
Banque centrale européenne n'a pour objectif que le seul contrôle de l'inflation (I - 30 et III - 185) : un monétarisme dogmatique. Or, on sait que le chômage et la stagnation économique sont directement liés à une politique monétaire restrictive, celle-là justement que mène la Banque centrale européenne depuis une quinzaine d'années. Le seul objectif économique du TCE est la réalisation d'un marché intérieur où la concurrence est libre et non faussée (phrase martelée de façon répétitive dans le traité) afin d'aboutir à une allocation efficace des ressources (autre credo néolibéral introduit dans le traité de Maastricht et repris dans le TCE). Le droit de veto est maintenu en matière de fiscalité. Le dumping fiscal existant va perdurer, il s’oppose dans les principes à la coopération et à l'harmonisation entre États-nations.

3/ Une Europe sociale inexistante
La Charte de Nice intégrée dans le TCE présente des objectifs inférieurs à ceux de la Charte sociale européenne révisée de 1996. Par ailleurs, l'article II-112 limite le champ d'application de la Charte puisque les droits doivent être interprétés en fonction des traditions, pratiques et législations nationales : les articles concernant la Charte ne sont pas contraignants, contrairement à ceux de la partie économique III. Comme on l'a vu plus haut, on peut penser que le TCE conduira au démantèlement des services publics (l'article I - 5 reconnait d'ailleurs comme fonctions essentielles de l'Etat celles qui ont pour objet d'assurer son intégrité territoriale, de maintenir l'ordre public et de sauvegarder la sécurité nationale). Le marché favorisera l'harmonisation des systèmes sociaux (III - 209), une harmonisation par le bas par la concurrence intra européenne que se livreront les pays, en particulier du fait du principe du pays d'origine que le projet de directive Bolkestein veut réactiver pour les services. Ce principe est présent dès le traité de Rome (Article 30 pour les marchandises et article 59 pour les services). L'arrêt "Cassis de Dijon" de la Cour de Justice des Communautés Européennes du 20 février 1979 renforce ce principe pour les marchandises. Il est repris dans l'Acte Unique pour son application aux services, et donc aussi dans le TCE (III 137, 144, 148). Ce principe ne pose en soi aucune problème lorsqu'il concerne des pays de même niveau de développement socio-économique, ce qui n'est plus le cas dans l'Europe à 25 alors que l'on bloque délibérément le budget européen. L'Europe s'interdit de mener une politique économique et monétaire volontariste, et croit trouver le remède miracle par une accélération de la libéralisation des services (III - 144 du TCE et directive Bolkestein). C'est bien le processus inverse qu'il faudrait mener. En fait, les choix politiques du TCE s'inscrivent dans la logique du refus d'approfondissement au profit d'un élargissement majeur de l'Europe à 25 qui menace la cohésion de l'Europe. Or, justement,
il faut noter que le cadre financier de l’Europe élargie est à deux vitesses et ne respecte pas l’égalité entre pays membres : il y a une rupture de solidarité entre pays européens. Au lieu d’augmenter le budget européen pour aider les nouveaux entrants à se développer comme on l’a fait en son temps pour l’Espagne et le Portugal par exemple, le budget 2007-2013 se voit réduit à une peau de chagrin sur décision du Conseil européen. Les pays entrants sont de ce fait acculés à mener une politique de concurrence sociale et fiscale. Les conflits entre grands et petits pays représentent un autre risque d’éclatement de l’Europe. De plus, plusieurs pays parmi les quinze envisagent de restreindre l'accès à leur marché du travail national aux citoyens de l'Est. 

5/ Une vision idéologique de la mondialisation
Outre l'application aux marchandises et aux services, on retrouve ce principe du pays d'origine pour les capitaux (III - 314) avec un retour de l'accord multilatéral sur l’investissement. Le but de ce dernier était de légitimer juridiquement la suprématie des multinationales sur les États en facilitant l’accès à un marché mondial uniformisé par le libre-échange (III - 314), et dénué de toute contrainte sociale (santé et sécurité des travailleurs) ou écologique. C'est d'ailleurs l'objectif de la Commission européenne avec le Partenariat économique transatlantique de 1998 dont l'objectif consiste en l'organisation d'une vaste zone de libre échange entre l'Europe et les Etats-Unis. Maurice Allais critique de façon radicale la politique mondialiste libre-échangiste de la Commission européenne.
 
6/ Une Europe dépendante de l'OTAN
L'Europe s'engage à respecter les obligations découlant du traité de l'Atlantique nord (I - 41). On peut relever qu'il n'existe aucune référence à l'OTAN dans le projet Spinelli ni dans le rapport Herman.
Si des États membres souhaitent instaurer entre eux une coopération renforcée dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité, le Conseil doit statuer à l'unanimité pour donner son aval.

7/ Une lutte contre le terrorisme insuffisante
La coopération judiciaire et policière établit des règles minimales, l'unanimité est requise pour aller au-delà (III - 271). On attendrait la création d'un Parquet européen, mais celui-ci n'est envisagé que pour des délits financiers (III - 274). 
On est loin de l'espace juridique sans frontières internes du rapport Herman.

8/ Des coopérations renforcées probablement irréalisables
Celles-ci ne peuvent se faire qu'avec au moins un tiers des pays de l'Union, et avec l'aval du Conseil. L'unanimité est requise dans le domaine de la défense (III - 419). De plus, aucune coopération renforcée ne peut avoir lieu dans un domaine de compétence exclusive de l'Union (III - 419).

9/ L'unanimité reste requise dans des domaines essentiels, en particulier la fiscalité, les mesures d'harmonisation dans le domaine de la sécurité sociale et de la protection sociale, certaines dispositions dans le domaine de la justice et des affaires intérieures (le parquet européen, la coopération policière opérationnelle), la politique étrangère et de sécurité commune, les finances de l'Union (les ressources propres, le cadre financier pluriannuel).

         Le Traité modifié adopté par le Conseil Européen des 21 et 22 juin 2007

Le nouveau texte adopté est un traité débarrassé de la partie III du traité constitutionnel. Les chefs d'état et de gouvernement ont convenu de convoquer une nouvelle conférence intergouvernementale qui élaborera le projet de traité d'ici la fin 2007 afin de permettre la ratification par l'ensemble des états membres avant les élections du parlement européen en juin 2009. Il s'agit donc d'un mandat donné pour rédiger ce Traité modifié.

La présidence de l'Union devient stable pendant deux ans et demi, en remplacement de la présidence tournante du Conseil tous les six mois. Il y a extension des domaines à majorité qualifiée, en particulier en matière de coopération judiciaire et policière. Cette réforme se traduit par une augmentation des pouvoirs du Parlement européen, colégislateur dans ces domaines avec le Conseil des ministres. L'unanimité restera la règle pour la politique étrangère et la fiscalité. La Grande-Bretagne a obtenu une dérogation sur la coopération judiciaire et policière. 

Le droit d'initiative citoyenne est conservé, avec les limites que comporte cette disposition. Le rôle des parlements nationaux est renforcé. De même, le principe de subsidiarité est renforcé. Le ministre des affaires étrangères devient le Haut représentant pour la politique étrangère (mais l'Europe n'a que des divergences en matière de politique étrangère...). le traité conférera une valeur juridiquement contraignante à la charte des droits fondamentaux de l'UE, sauf au Royaume-Uni. 

La règle de la double majorité est adoptée, elle stipule qu'une décision doit être prise par 55 % des états membres et 65 % de la population. Mais son application est reportée à 2014 à la demande la Pologne. Qui plus est, les les états membres pourront demander qu'une décision soit prise selon les règles du traité de Nice, jusqu'en 2017. 

Au total, ce traité a révélé les profondes divergences d'intérêt, les querelles, et l'absence de projets communs entre Européens. Les problématiques institutionnelles que l'Europe tente de régler depuis le projet Spinelli (1984 !) vont être abordées au cours d'une nouvelle conférence intergouvernementale, méthode dont on connaît malheureusement trop bien les résultats. Autant dire que l'on va vers un nouvel échec : absence de projets, cohabitation sous le même toit de pays qui veulent réduire l'Europe à un grand marché avec d'autres pays partisans de plus d'intégration, absence de concertation avec les citoyens, blocage institutionnel jusqu'en 2017...

Que conclure ?

Avec le rejet du plan Spinelli, le premier projet de traité constitutionnel dans l'histoire de l'Europe, puis en conduisant la construction européenne dans l'opacité et l'absence de débat, les chefs d'Etats et de gouvernements ont écarté la voix des citoyens et orienté l'Europe sur une voie économique et monétaire dogmatique, dans l'esprit idéologique néo-libéral de l'époque Thatcher et Reagan. La confirmation de cette politique par le traité de Maastricht a engendré une crise économique avec une croissance molle, et s'est accompagné d'un déficit démocratique, d'où l'abstentionnisme majoritaire lors des élections au Parlement européen. Le TCE constitutionnalise une politique économique et monétaire qui a fait la preuve de son échec depuis Maastricht et qui n'a comme but unique que d'assurer la stabilité des marchés financiers par le contrôle de l'inflation (contrôle certes important mais pas plus que le chômage ou le taux de croissance qui eux ne sont pas pris en compte). En poursuivant dans cette voie, en privilégiant la concurrence au détriment de l'harmonisation, le TCE va maintenir et entretenir cette crise, et ce de façon inéluctable car il faudra une double unanimité pour réformer la partie III (IV - 445).

Les chefs d'Etats et de gouvernements portent également la responsabilité de la situation actuelle de blocage des institutions européennes en refusant depuis Maastricht l'approfondissement au profit d'une fuite dans l'élargissement.

Avec le TCE, il y a une rupture en comparaison du processus d'intégration de la Grèce, de l'Espagne et du Portugal. On passe de l'harmonisation à la concurrence, on bloque le budget européen pour ne laisser comme seul moyen de rattrapage économique le dumping fiscal et social.

Ceci pose une question fondamentale : nos gouvernants ne veulent-ils pas de plus d'Europe (crainte que celle-ci dépossède les États de leur pouvoir, et l'on comprend alors qu'aucun débat n'ait été consacré à l'Europe depuis le milieu des années 1980) ou ne le peuvent-ils pas (l'Europe à 25 empêchant l'élaboration d'un projet politique par exemple, mais d'autres hypothèses sont possibles) ?

Il est donc temps de revenir à l'élaboration d'une Europe indépendante, politiquement intégrée, avec une harmonisation socio-économique par le haut, en adéquation avec son identité et avec l'actuelle période de mutation que nous traversons (remarquons que le TCE est en complet décalage, l'article I - 3 faisant l'éloge du scientisme, du progrès scientifique et technique).

Poursuivre la construction européenne ne se résume pas au TCE. Il existe d'autres visions de l'Europe pour construire le véritable projet qui fait cruellement défaut à l'Europe actuelle.

Le rejet du TCE peut déboucher sur une crise (lorsque le président Chirac s'est opposé à l'intervention américaine en Irak, il a déclenché une crise diplomatique, mais a permis d'ouvrir un débat fondamental sur la légitimité du droit ou du concept de guerre préventive, tout en permettant à d'autres pays d'oser adopter la même position que la France), il peut déboucher sur une prise de conscience, être enfin l'occasion d'organiser ce grand débat qui n'a jamais eu lieu : non pas cette question stupide dans laquelle on voudrait nous enfermer, pour ou contre l'Europe, mais bien plutôt quel type d'Europe voulons-nous. Deux grands choix pourraient émerger, tout comme coexistaient en 1960 d'un côté une Europe intégrée (les six de la CEE) et de l'autre l'Association européenne de libre échange (Grande-Bretagne, Suède, Norvège, Danemark, Autriche, Suisse et Portugal).

En attendant, rien n'empêche d'organiser un nouveau referendum pour adopter la partie constitutionnelle pure du TCE (tout ce qui touche exclusivement à l'organisation des institutions). Ainsi que le souligne le rapport Herman (le second projet de Constitution dans l'histoire de l'Europe), les traités actuels contiennent des dispositions qui pourraient être de nature constitutionnelle, et d'autres, plus nombreuses, qui n'ont rien à voir avec des principes constitutionnels. Cest le cas du TCE qui pourrait se limiter à la partie institutionnelle, une vingtaine de pages, pour devenir une véritable Constitution, un format correspondant au projet Spinelli ou au rapport Herman.

Mais plus fondamentalement, ce n'est pas une simple renégociation qui va sauver l'Europe. Il faut tout d'abord revenir à l'élaboration d'un projet fondateur pour construire une Europe politique et démocratique.

Mais pour cela, la mise en évidence de l'échec de la méthode inter-gouvernementale doit conduire à une plus grande implication de la société civile et du Parlement européen dans la définition de ce projet fondateur. Une voie avait été ouverte par la commission institutionnelle du Parlement européen avec le second projet de Constitution de l'Union européenne (rapport Herman en 1994) et son modèle fédéral coopératif décentralisé. Le débat européen, enfin ouvert avec le referendum français sur le TCE, doit se poursuivre.

Une clarification de la position de la Grande-Bretagne (vers l'Europe ou vers les États-Unis) apparait maintenant indispensable, avec comme conséquence possible une situation analogue à 1960 selon l'attitude de la Grande-Bretagne.

Cette démarche doit enfin s'accompagner d'une réflexion sur l'identité de l'Europe avec sa structure anthropologique unique au monde (une mosaïque de quatre systèmes familiaux exogames), et la compréhension de l'actuelle période de mutation que nous traversons (qui débouche sur le principe de la conjonction des opposés).



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